推动“老字号”保护地方立法 创新参政议政新方式

——厦门民盟助推“老字号”立法的回顾与思考


2016年12月2日上午,省十二届人大常委会第二十六次会议举行第三次全体会议,表决通过了福建省人民代表大会常务委员会关于批准《厦门老字号保护发展办法》(以下简称《办法》)的决定。12月6日,该法规在《厦门日报》全文公布,2017年5月1日起实施。这是自新中国成立以来,我国首例由人大代表领衔、10位以上人大代表联名提出立法议案,并最终促使议案走向立法的案例,在我国立法史上具有里程碑的意义。同时,这也是我国的第一部老字号法规。

这部普通的地方法规在立法提出主体和内容上实现了双突破,引起法学界和实务界的广泛关注。这部立法对今后的立法实践将产生什么样的影响?厦门民盟在立法过程中发挥的作用是否可以为党派参政议政工作提供新的思考和路径?通过回顾立法过程,我们来寻找答案。

一、《厦门老字号保护发展办法》立法回顾

这部法规最初源于对老字号的关注。民盟是以文化、教育和科技为主界别的参政党,厦门民盟长期关注我市文化发展。2013年12月,一些文史专家反映,厦门老字号企业经营困难,老字号生存的环境正趋于恶化。老字号品牌缺乏保护、老字号认定不规范、山寨老字号泛滥、部分老字号祖庭被拆而导致老字号商号灭失、媒体对老字号失当报道等问题日趋严重,这些问题引起了厦门民盟的重视。2014年1月12日,厦门民盟召集了厦门知名的老字号企业、著名的文化人士、厦门市工商局、商务局、总商会、厦门商业联合会、方志办、闽南文化研究会等众多的政府及社会团体,共同就“老字号的传承与发展”召开专题研讨会。与会的专家学者们认为老字号寄托了一种乡愁、乡情,在注重保护老字号文化价值和社会价值的同时,也要注重发掘老字号的经济效益;在保护和传承好老字号的同时,还应注重新字号的发展,有意识地培育未来的老字号。

在这次论坛上,老字号企业意识到:进行品牌保护,单打独斗难以为继,需要联合起来才有可能。经过近一年的准备,2014年12月9日,在厦门民盟帮助下,一些老字号企业发起的“厦门老字号协会”获得厦门市民政局批准而正式成立。之后,协会通过发放问卷、实地走访、座谈交流等多种方式,开展了老字号现状调查,于2015年2月发布了《厦门老字号企业发展状况报告》,对我市主要老字号品牌的起源、变迁及老字号企业面临的问题进行了全面整理。

同时,厦门民盟和老字号协会联合组成课题组,对老字号困境的深层次原因进行分析,认为老字号面临的问题亟待通过立法加以规范与解决,经过多地调研、多方论证,形成了《厦门老字号保护立法调研报告》。该报告论述了保护和发展厦门老字号的意义、对厦门老字号实行立法保护的必要性、可行性以及厦门老字号保护的基本框架。

2015年2月“两会”期间,由时任市人大常委委员、厦门民盟专职副主委朱奖怀领衔、十位市人大代表联名,提出的《关于保护厦门老字号立法的议案》被市人大常委会列入2015年立法计划调研项目。此后,受市人大委托,立法议案代表会同厦门民盟、厦门老字号协会共同组建工作小组进行立法调研。老字号保护立法全国尚无先例,也无上位法可循,工作小组一方面加强学习,收集了全国各地与老字号品牌保护相关的法规、规章,组织到台湾、广州、南京、杭州和绍兴等地考察学习;另一方面对法规草案有关问题进行研究和论证。2015年9月,工作组向市人大常委会提交调研报告。2016年3月,该立法议案列入市人大常委会2016年立法计划正式项目。领衔代表受委托,与工作小组共同草拟《办法(草案)》,采取民主协商的方式,经征询专家、企业和行业协会等多方意见,召开20多场讨论会后,形成《办法(草案)》修改稿。2016年5月,《办法(草案)》及立法说明提交到市人大常委会。

2016年6月29日,市人大常委会分组对《办法(草案)》进行第一次审议,朱奖怀作为法规起草人向大会做了法规草案起草说明,法规起草工作组指派四位成员(民盟盟员)列席分组审议并备询。该信息受到各级媒体关注,6月30日,中央电视台cctv-2“财经频道”在早晨的“第一时间”栏目对该话题进行了专门的报道,多家省、市媒体也给予报道。

7月13日,市人大法制委、法规起草工作组对《办法》(草案修改征求意见稿)进行专场讨论,形成了5项共识:1、对老字号认定的时间界限,建议站在厦门实施品牌发展战略的高度,考虑我市企业发展现状,进行合理调整,条文中35年的期限应适当缩短,以25年为宜;2、在认定条件中加入“商号”;3、增加“公益组织可申报老字号”的规定,强调原字号的概念及挖掘整理,建议授权老字号协会等公益组织来挖掘和推荐原字号;4、修改稿中全部删除了“罚款”这一处罚措施,不利于在实践中保护老字号,建议在第四章“监督管理”中予以体现,并增加对行政机关在老字号执法过程中的问责条款;5、在民盟内组织一场法规草案讨论会,为完善老字号立法提出有理有据的建议。10月27日,《办法》(草案)经市人大常委会三审表决并全票通过,之后以较大市法规立法的形式上报省人大常委会批准。

二、老字号保护立法的经验分析

根据法律规定,县级以上各级人大代表十人以上联名可以提出议案,但是在人大会议实践中,立法议案在会议结束后一般转由专门委员会审核,建议列入立法规划或者建议政府机关制定相应规章。立法议案往往成为政府机关立法的动因,而实际的法律草案则由立法机关或政府机关牵头制定,人大代表参与立法的进程止于立法议案。此次立法最可贵之处在于,在厦门市人大的支持和委托下,人大代表参与了“立法议案、议案办理、立法调研、《办法》(草案)草拟及修改、形成报告、《办法》(草案)审议”全过程,充分发挥了人大代表在立法工作中的主体地位。能产生这一突破,有以下五个方面原因:

1、党派参与极为重要。民主党派成员包括了多个领域的专业人士,是我国参政议政的重要力量。老字号保护立法缘起于民盟文化专家、文史专家对老字号的关注,从专题研讨会的召开、协会的成立、对老字号生存状况的调研,到提出老字号保护立法议案直至参与立法全过程,议案代表都得到了来自民盟的专业支持,因此可以提交出具有专业水准的议案、报告及《办法》草案。

2、专家团队的支持及时有力。厦门民盟在多年实践中,形成了召开专题研讨会、法制委员会法规草案讨论会等多个专门议事品牌,集合来自民盟内外文化、文史、法律、经济等多方面专家的力量,对厦门社会、经济、文化、生态等多方面问题进行深入的专题探讨。此次立法过程中,议案代表借助专家力量,听取多方意见,得以有理有力地推动相关工作。

3、契合了我市品牌发展战略。厦门是一个自然资源短缺的城市,特别是土地资源有限,使得经济发展需要精细化规划,目前制造业等传统行业发展面临困境,经济转型压力巨大,因此,我市提出品牌发展战略。国务院为厦门确定的产业规划之一就是发展旅游业,而老字号商贸恰恰是厦门旅游产业的重要组成部分,是品牌战略中针对需求的有效供给。老字号保护立法,有助于推动老字号企业转型升级,可以提供适合消费者的商品,实现有效价值集约经营,进而促进消费,推动传统商业、制造业转型和发展。同时,助推老字号保护立法,也体现了厦门民盟对于本地社会、经济发展的密切关注和支持。

4、是老字号保护的时代需求。“老字号”是中华传统文化在商业领域中的传承,承载着民族品牌的商业文明。厦门曾经是开埠后商业文明高度发展的城市,不但西方商业进驻,南洋华侨商业回流,也吸引了周边商业,形成了独具地域特色的厦门老字号现象。近年来,由于缺乏法律规范,导致假冒老字号现象严重,冲击了老字号生存和发展环境。“历史文化是城市的灵魂,要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”,2014年2月25日,习近平总书记在首都北京考察工作时这样强调。老字号不仅是对传统企业品牌的延续,也是传统商业文化的象征。做好老字号保护工作,有利于发掘、保留和弘扬一个城市的传统文化,留住城市的乡愁。

三、立法实践的启示

根据现行宪法和《全国人民代表大会大会和地方各级人民代表大会大会代表法》的规定,人大代表的主要职责有审议权、提案权等,主要义务有“同原选举单位和人民群众保持密切的联系,听取和反映人民的意见和要求”等,而这些职责和义务的立法本意都是代表人民在人民代表大会上体现代表的主体性。长期以来,人大代表在审议、监督方面发挥了积极作用,但在立法参与上声音相对微弱。

究其原因:一是由于代表来自各行各业且基本为兼职,对立法背景和行业现状缺乏足够的了解,难以提出有针对性的立法意见和建议;二是人大代表缺乏参与立法的工作平台,即使提出立法议案,也往往被空置,或者转由政府部门制定相应规章。这种现状,一方面无形地扩大了各专门委员会和政府部门的权力;另一方面导致了现行法律中强调政府管理因素的比重高,真实反映基层诉求因素的比重低,造就了现阶段立法中的部门利益最大化。

厦门民盟助推老字号保护立法取得的突破,提供了以下启示:

1、充分发挥人大代表在立法中的主体地位意义重大

从制度层面看,我国的政体是人民代表大会制度,“一切权力属于人民”是国家政治生活的最高宗旨。人大代表是人大的主体、民意的代表者,而法律从根本上来说就是民意的最高体现。因此,立法权是与人民关系最为直接、最为密切的国家权力,人大代表参与立法不仅是代表的权利,更是职责。人大代表受人民委托行使好立法权,不仅是人民当家作主的重要体现,也是人民代表大会制度的本质内涵和根本要求。

从实践层面看,人大代表来自各行各业,了解实际情况,他们的参与可以提升立法的科学化、民主化水平。老字号立法中,正是基于对老字号企业发展状况、面临困境和解决途径有足够的了解,代表们才能联名提出有针对性的立法议案,并进而推动立法进程。人大代表参与立法进程,是集中民主的体现,也有利于法律制定后的顺利实施。

2、民主党派推动立法是协商民主的重要体现

从民主党派的职能上看,民主党派作为参政党,基本职能是“参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商”,在实践中较多地体现为:组织、团结党派成员,充分发挥专业优势,以信息、调研、提案、议案等多种形式参与参政议政和民主监督。但在立法工作中,民主党派的参与较为缺乏。

从民主党派成员的构成上看,中高级知识分子居多,大部分具有较高的专业素养,在提出建议、组织起草、参与论证、跟踪关注等立法的各个环节都可以发挥专业优势,在一定程度上弥补人大代表在立法工作中专业性和兼职性的欠缺。

老字号保护立法的实践表明,民主党派具有相当的智力优势和政策优势,可以也应当成为我国法制建设的重要力量,参与推动立法工作,这也正是协商民主的内涵之一。

3、应当为人大代表搭建参与立法的工作平台

为进一步发挥人大代表在立法中的主体作用,各级人大应当创造条件、搭建平台,让代表更多、更深入地参与立法实践。为此,可以加强以下三个方面的工作:其一,让代表们在立法项目的确定、立法调研中就可以参与进来,确保民意在立法中得到最大限度的体现;其二,要高度重视人大代表的立法议案,充分考量议案的可行性;其三,可以根据人大代表联系的民主党派、行业协会等群团组织所了解的相关情况,采取组织调研、委托授权等多种形式开展立项、起草、调研、审议等工作,畅通自下而上的渠道,搭建人大代表参与立法全过程的工作平台,在集中民主基础上制定相关法规。通过立法工作强化人大代表意识,通过提高人大代表意识推动立法工作,这将对于社会主义民主法治建设将产生深远影响。

(调研部 王慧)

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    2018年11月20日
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